Forstå på fem minutter: Derfor truer en markant overskridelse af servicerammen

KL's formandsskab fik en historisk god aftale med regeringen i juni, men alligevel tyder meget på at kommunernes budgetter rammer over det aftalte beløb. Foto Ritzau Scanpix/Philip Davali

Det er et samspil mellem budgetlov, kommuneaftaler og kommunal udligning, som skaber frygten for markante overskridelser af servicerammen og deraf afledte sparekrav. Læs en forklaring her.

Af Arne Ullum, arne@nb-okonomi.dk

En række forhold tyder på, at budgetloven til oktober vil tvinge de danske kommuner til at skære ekstraordinært mellem en halv og halvanden milliard i de budgetter, som byrådene forhandler i de kommende uger.

Forklaringen på det truende sparekrav skal findes i et kompliceret samspil mellem budgetloven, kommunetalen fra juni måned og ændringer i den kommunale udligning på grund af mangelfulde data fra Danmarks Statistik om udlændinges uddannelse.

Budgetloven og de årlige kommuneaftaler lægger en øvre grænse over, hvor mange penge kommunerne må bruge til service – populært kaldet servicerammen. Selvom den blev indført i 2012, så har den aldrig spillet den helt store rolle, simpelthen fordi mange kommuner ikke har haft finansering til at bruge deres vejledende del af servicerammen, som udregnes af KL på baggrund af kommunernes budget året før.

For 2018-budgetterne er det groft sagt sådan, at en tredjedel af kommunerne bruger mindre den vejlednede serviceramme, en tredjedel det forvente og en tredjedel mere. Alt i alt endte de kommunale budgetter i 2018 med samlet at ramme cirka 30 millioner kroner under den totale serviceramme på næsten 250 milliarder kroner. Altså i praksis lige på.

Den virkelighed ser ud til at ændre sig markant for budget 2019.

NB-Økonomi har talt med en række af de kommuner, som i 2018 har budgetetteret med lavere udgifter end deres forventede serviceramme fra KL.

Billedet er klart, at en meget stor del af de kommuner takket være ændringer i den kommunale udligning og en generel forbedring af deres likviditet forventer at budgettere tættere på eller ligefrem over servicerammen i 2019.

For at kommunerne samlet kan overholde budgetlovens serviceramme, så vil det kræve, at de kommuner, som hidtil har brugt mere end deres anbefale del af servicerammen, skærer ned.

Det er typisk velhavende vækstkommuner, som har brugt mere end deres anbefalede del af servicerammen. Det er ikke overraskende.

Den vejledende udgiftsramme for 2019 er lidt forenklet sagt blot en fremskrivning af 2018-budgettet. Når en kommune vokser, så stiger behovet for offentlig service som eksempelvis skoler og børnehaver. Hvis ikke de vækstkommunerne overskrider deres anbefalede serviceramme, så ville det reelt svare til, at de alene skulle finansiere den kommunale service til de ekstra borgere via effektiviseringer og besparelser på det eksisterende budget.

En anden væsentlig årsag er angiveligt, at byrådene i mange velhavende kommuner ikke har haft det samme pres for at skære helt så hårdt i udgifterne. En analyse fra Økonomi- og Indenrigsministeriets benchmarkenhed har således vist, at kommuner med et lavt ressourcepres har et væsentligt større forbrug på administration end forventet ud fra deres demografiske og socioøkonomiske forhold sammenlignet med fattigere kommuner.

Derfor vil de rige vækstkommuner ikke spare

En væsentlig årsag til mange af de fattige kommuner planlægger at spare mindre og dermed budgettere tættere på eller over servicerammen i 2019 er, at de samlet har fået cirka 1,1 milliard ekstra i udligning på grund af en revision af dataene for udlændinges uddannelse.

Normalt ville sådan en ændring være neutral, fordi udligningen i princippet er et nulsumsspil, så når nogen får 1,1 milliard mere, så burde andre få 1,1 milliard mindre, og dermed ville der være balance mellem mer- og mindreforbrug samlet set.

Den logik blev kortsluttet, da regeringen i juni valgte at kompensere de 27 kommuner, som stod til at miste de 1,1 milliard kroner. Regeringen valgte at give pengene for at demontere en slet skjult trussel fra de 27 kommuner om at hæve skatten og dermed ydmyge en regering, som har haft svært ved at levere de lovede skattelettelser.

Finanseringstilskud på 3,5 milliarder kroner øger risikoen

Den truende overskridelse af den samlede serviceramme skærpes yderligere af, at kommunerne de seneste seks år har fået et særligt finanseringstilskud som led i kommuneforhandlingerne.

Oprindeligt blev det givet, fordi kommunerne overtog en lang række nye opgaver samtidig med, at den kommunale likviditet var lav på grund af finanskrisen. De senere år er tilskuddet blev særligt målrettet de fattigste kommuner, for at fungere som en overgangsordning indtil Folketinget skulle have vedtaget en reform af den kommunale udligning.

Tilskuddet betyder, at kommunerne har fået 3,5 milliarder mere i finansering end de måtte bruge. Det har hidtil balanceret, fordi mange kommuner har brugte pengene til at styrke likviditeten, og dermed opbygget betydelige kassebeholdninger. Det er ikke mindst sket for at undgå de likviditetsproblemer, som mange oplevede efter finanskrisen.

I en række år efter indførelsen af budgetloven i 2012 brugte kommunerne derfor samlet set langt mindre end servicerammen tillod. Men de seneste år er mindreforbruget blevet mindre og mindre, og i 2018-budgettet er det helt væk.

Hvis den udvikling fortsætter, så vil det yderligere skærpe risikoen for, at de samlede kommunale budgetter for 2019 overskrider servicerammen.

Fare for sanktioner vil øge presset på servicerammen

Budgetloven indeholder to mekanismer, som i år ventes at øge presset på servicerammen.

En regel siger, at kommunerne får en sanktion, hvis de samlede regnskaber overskrider servicerammen. Systemet er, at 60 procent af sanktionen fordeles forholdsmæssigt blandt de kommuner, som har overskredet deres serviceramme, mens 40 procent er en kollektiv straf.

En anden regel siger, at servicerammen for den enkelte kommune i relation til sanktioner i regnskabet defineres som det vedtagne budget.

De to regler giver kommunerne et stærk incitament til at lægge så store reserver ind i budgettet, at eks. uventede budetoverskridelser på grund af eksempelvis dyre anbringelser af børn eller hjælp til handicappede ikke udløser en individuel sanktion. Flere økonomichefer i særligt mindre kommuner bekræfter, at det er et hensyn, som der tales åbent om i budgetprocessen.

Det ser lidt anderledes ud i de større kommuner, fordi tilfældige udsving i udgifter fra anbringelser og plejekrævende handicappede fylder relativt mindre.

To ting der kan modevirke stor overskridelse

Økonomicheferne og kilder med indsigt i den interne proces i KL’s arbejde for at koordinere budgetterne peger på, at der er to forhold, som kan modvirke en stor samlet overskridelse på trods af den rekordoverhøje overfinansiering af kommunerne i 2019.

Den vigtigste er, at mange kommuner ser ind i faldende og usikre indtægter i 2020-2022, og derfor lægger ikke mindste økonomiafdelingerne pres på politikerne for fastholde en stram udgiftspolitik i 2019.

De mere strategisk tænkende politikere vil også i den sammenhæng tænke på, at der er kommunevalg i november 2021. Hvis byrådene slipper tøjlerne i 2019-budgettet, så risikerer de at skulle stramme tilsvarende mere i 2020 og 2021, og dermed påkalde sig vælgernes vrede tæt på et kommunevalg. Mange politikere vil hellere stramme midt i valgperioden og have penge i reserve til et valgår, lyder logikken.

KL har gemt 1,2 milliarder i vejledende serviceramme

Ved kommuneforhandlingerne blev den samlede serviceramme for 2019 hævet med 1,2 milliarder kroner. KL har ved udmeldingen af den såkaldte, “tekniske opgørelse af servicerammen”, valgt ikke at indregne 1,2 milliarder kroner. Dermed udgør pengene en reserve, hvis de enkelte kommuner vælger at tage udgangspunkt i den tekniske serviceramme uden at indregne kommunens andel af de 1,2 milliarder kroner.

Et andet forhold drejer sig om de store kommuner, som typisk har haft et mindre forbrug end budgetteret på servicerammen.

Et kig ud over de store byer trækker dog lidt i flere retninger.

København: Byen oplever en markant vækst i folketallet, men alligvel tager kommunen ifølge de foreløbige udmeldinger udgangspunkt i uændret forbrug i forhold til 2018. Men det er vel at mærke inden de politiske forhandlinger er gået igang.

Odense: Har lovet borgerne en ekstra milliard til service, så dermed tyder alt på, at budgettet bliver spændt hårdt.

Århus: Byrådet i Århus vedtog med åbne øjne et 2018-budget med en klar forventning om, at en reform af den kommunale udligning ville fjerne kommunens årlige tab på cirka 200 millioner kroner på den ændrede refusion på beskæftigelsesområdet. Den kom ikke, og dermed er politikerne i smilet by igang med at finde omkring en kvart milliard kroner på 2019-budgettet.

Borgmestre mødes den 30. august

Flere kilder vurderer, at årets budgetproces bliver historisk udfordrende for sammenholdet i KL, som derfor har lagt ekstra mange møder med landets borgmestre ind i kalenderen. KL er i øjeblikket igang med at få en første pejling på budgetterne, og så mødes borgmestrene den 30. august for at diskutere behovet for reduktioner i de budgetter, som ligger ude i de enkelte byråd.