To professorer: Derfor kan politikerne ikke blive enige om at placere ansvaret for seniorpension

Det Radikale Venstres Morten Østergaard, beskæftigelsesminister Troels Lund Poulsen (V) og Dansk Folkepartis Kristian Thulesen Dahl præsenterer aftale om seniorførtidspension, i Beskæftigelsesministeriet, torsdag den 2. maj 2019. (Foto: Liselotte Sabroe/Scanpix 2019)

Der er meget klare faktuelle grunde til forligspartiernes uenighed om administrationen af seniorpensionen. Læs her to professorers begrundelse for, at politikerne kommer til at vælge mellem to onder: Enten bliver økonomien svær at styre, eller også risikerer man forskellig praksis på tværs af landet.

Af Arne Ullum, arne@nb-okonomi.dk

Hvis man graver ned under de politiske paroler, så er der en grundlæggende faktuel årsag til, at partierne bag seniorpensionen ikke kunne blive enige om, hvem der skal administrere og tildele den nye pension til de nedslidte.

Politikerne står nemlig over for valget mellem, om man vil prioritere økonomisk styring eller ensartet administration højest.

To af Danmarks førende eksperter i offentlig økonomi, professor Per Anker Bukh fra Aalborg Universitet og professor Kurt Houlberg fra VIVE giver en relativ ens vurdering af de tre mulige løsninger – omend de er lidt uenige om, hvor sagen ender.

Mens Per Niokloaj Bukh, der oprindeligt har en en baggrund som cand. oecon., ud fra en økonomisk vurdering er meget sikker på, at tildelingen og finansieringen må ende hos kommunerne, så er Kurt Houlberg, der har en baggrund som cand. scient. pol., ud fra en politisk vurdering mindre skråsikker.

De fire mulige udfald:

Udgangspunktet for analysen er, at der teoretisk er fire mulige løsninger:

  1. Tildelingen af seniorpensionen lægges uden for kommunerne – eksempelvis hos de arbejdsmedicinske klinikker, men det er kommunerne, som finansierer ordningen.
  2. Tildelingen af seniorpension lægges hos en uafhængig part – eksempelvis de arbejdsmedicinske klinikker, og finansieres direkte at staten. Dermed vil kommunerne være helt ude af ordningen.
  3. Tildelingen kan ligge i kommunerne, som også finansierer ordningen.
  4. Tildelingen kan ligge i kommunerne med fuld refusion fra staten.

To kolliderende hensyn:

De to professorer vurderer samstemmende, at der er to grundlæggende kolliderende hensyn.

Politikerne vil gerne sikre, at ordningen administereres ensartet i hele landet, og “at arbejdsevnevurderingen foretages uafhængigt af økonomiske hensyn.”

“Det vil være helt uholdbart, at du har en myndighed, som har faglige kompetence til at beslutte i forhold til kommunekassen, det giver ingen mening,” siger Per Nikolaj Bukh. “Så vil det være bedre at koble kommunen helt ud, hvis det er sådan, Folketinget vil have det – men så er der heller ikke nogen grund til, at kommunen betaler.”

Løsning efter samme model som medfinansering af sundhedsvæsenet

Mens Per Nikolaj Bukh altså afviser en model, hvor eksempelvis arbejdsmedicinske klinikker bevilger og kommunerne betaler, så peger Kurt Houlberg på, at den model faktisk findes i den meget udskældte kommunale medfinansiering af sundhedsvæsenet. Her er det de praktiserende læger og sygehusene, som reelt udløser udgifterne, og kommunerne får bare en regning, som de skal betale.

“På sundhedsområdet er det heller ikke åbenlyst, hvordan kommunerne skal forebygge og på den lange bane få nedbragt antallet af indlæggelser og behandlinger i det regionale sundhedsvæsen. Man kunne godt forestille sig, at den samme logik kom i spil her – altså en argumentation om, at kommunerne kunne nedbringe antallet af nedslidte gennem en mangeårig forebyggelsesindsats,” siger han.

Finansministeriet vil være bekymret

Men der er en vigtig forskel mellem den kommunale medfinansiering af sundhedsområdet og seniorpensionen. Medfinansieringen af sundhedsvæsenet er et fast beløb, mens udgiften til seniorpension vil vokse, hvis tildelingen er mere lempelig.

Umiddelbart er det den enkelte kommune, som får problemet, hvis eksempelvis arbejdsmedicinerne udløser større udgifter til seniorpensionen end det kommunen får penge til fra staten via det kommunale tilskuds- og udligningssystem.

Men på landsplan vil der være pres på at staten som skal bære udgiften, og derfor vil det give styringsproblemer, uanset hvem der betaler, siger professor Kurt Houlberg fra VIVE:

“Der kan være en frygt – ikke mindst fra Finansministeriets side – for en løbende opdrift i udgifterne ved en  konstruktion, hvor visitationen ligger ét sted, og finansieringen ligger et andet sted. For så kan man være mere tilbøjelig til at tildele en seniorpension i de tilfælde, som ligger i gråzonen.”

Kommunal styring kan give forskelle

Årsagen til, at hele debatten er kommet op, er, at teksten til forliget om seniorførtidspensionen siger, at der “bør være en ensartet administration på tværs af landet. Retten til seniorpension skal ikke afhænge af geografi og bopæl.”

Hvis politikerne følger systemet fra alle andre områder og lader kommunerne stå for både visitationen og finansieringen, er der ifølge begge professorer en mulighed for, at kommunerne lader deres afgørelser præge af det økonomiske incitament til at begrænse udgifterne.

“Hvis kommunerne har en central rolle inden for visitationen til at seniorpension, så vil man også tage økonomiske hensyn, når man – inden for lovens rammer naturligvis – skal afgøre, hvem der har et lovgivningsmæssigt krav på den her ydelse. Der er ved udmøntningen  af loven nogle skøn, og her  vil man fra kommunernes side også lade nogle økonomiske overvejelser spille ind. Hvis man bruger pengene her, så kan man ikke bruge dem på andre personer eller områder,” siger Kurt Houlberg.

Ifølge Per Nikolaj Bukh er det faktisk hele ideen med, at kommunerne har administrationen.

“Det er klart, at en kommune, som får et ansvar for finansieringen vil have et incitament til at undgå tildeling af en seniorpension, fordi den koster ekstra penge. Men det er vel også ideen i det, at hvis det er en ydelse, som nogen menesker har ret til under nogle bestemte konditioner, så skal man kun have den her ydelse, hvis man har ret til den. Dermed skal kommunerne naturligvis have et incitament til ikke at give ydelsen til dem, der ikke har ret til den. Det er ikke en ulempe – men en fordel,” siger han.

Ifølge Per Nikolaj Bukh er det et centralt spørgsmål, om folketinget har tillid til, at kommunerne overholder loven, hvis man giver kommunerne både visitationen og finansieringen.

“Det eneste problem ved den løsning er, hvis man ikke tror på, at kommunerne overholder loven. Og hvis kommunernes ikke forvalter loven, så kan ministeriet gribe ind, og der er også Ankestyrelsen – eller hvem man nu lader være ankemyndighed her,” siger Per Nikolaj Bukh.

Den model kan dog være i strid med forligsteksten, der kræver, “at arbejdsevnevurderingen foretages uafhængigt af økonomiske hensyn.”

“Man kan ikke sige, at der ikke må være økonomiske incitamenter, for det er der altid. Spørgsmålet er kun, hvilke incitamenter,” siger Per Nikolaj Bukh, som derfor konkluderer, at “den her opgave ligger mest naturligt i kommunerne.”

Statslig finansiering strider strider mod arbejdsmarkedspolitiken

Begge eksperter er enige om, at det vil være et markant brud med de seneste års arbejdsmarkedspolitik, hvis man lod staten finansiere seniorpensionen fuldt ud.

Problemet er, at det vil give kommunerne et økonomisk incitament til ikke at gøre noget for de nedslidte. Hvis kommunen eksempelvis giver en 58-årig førtidspension, så skal kommunen betale 80 procent af udgiften – men hvis kommunen kan trække sagen i langdrag, til vedkommende kan få seniorpension, så slipper kommunen helt for udgiften.

“Den går stik imod vores nuværende arbejdsmarkedspolitik, som netop går ud på, at man skal sætte tidligt ind,” siger Per Nikolaj Bukh.

Politikerne har med andre ord givet sig selv en svær opgave, siger Kurt Houlberg:

“Hvis man ønsker der skal være den bedst mulige faglige og uafhængige vurdering af det her, så er det en god ide at lægge det hos en ekstern instans, men det støder mod et klassisk økonomistyringsprincip om, at de, der bestiller musikken, også skal være dem, der betaler for musikken.”

Når den slags uenigheder i en politisk aftale er udskudt til senere afgørelse, så er det altid en god ide at nærlæse aftaleteksten. Her er det værd at bemærke, at der i indledningen til afsnittet står, at administrationen “bør” være ensartet på tværs af landet. Kravet om, at arbejdsvurderingen skal foretages uafhængigt af økonomiske hensyn, er blot nævnt som en af de ting, en analyse skal belyse, hvordan man kan sikre.

Der kunne også have stået, at administrationen “skal” være ensartet på tværs at landet, og analysen kunne også skulle “sikre eller garantere”, at vurderingen af arbejdsevnen sker uafhængigt af økonomiske hensyn.